编辑丨谢星梅        审核丨陈静

本期分享三个行政诉讼程序方面的知识点，希望能在行政案件上提供些许帮助。为了便于说明问题，本文将以案例内容结合法律规定进行阐述。

一、基本案情

刘某系某XXX镇XX村村民。2018年4月因修建高速公路征收了该村15亩土地（涉及到30户农户土地承包经营权，其中有刘某父亲承包经营的土地为1.5亩），补偿协议于同年6月15日签订，补偿款于当年年底一次性发放到位。2022年4月，刘某向县人民法院提起行政诉讼称高速公路征收过程中关于核对的其父亲经营承包土地亩数有误且存在部分补偿未支付完成，要求县自然资源和规划局对其在2020年5月申请的高速公路征收所在村土地信息公开申请进行答复，同时向其支付差额的土地补偿费。起诉时刘某的父亲已过世，母亲和其他兄弟姐妹已明确表示不参与案件。

二、律师说法

行政诉讼案件审理遵循的原则为先程序后实体。故行政诉讼办理过程中原告的主体资格、诉讼请求设置以及起诉期限把控掌握就显得尤为关键。现就案例中存在主要程序问题及相应行政诉讼法及司法解释相关规定整理如下。

备注：以下问题分析不涉及对案例诉讼方案设置。

1.从土地征收角度分析刘某能否就征收协议提起本案诉讼。

答案：刘某并未案涉土地所有权人，无权就土地补偿款提起诉讼。

行政诉讼法第四十九条和第二十五条要求自然人作为原告提起行政诉讼必须是与被诉的行政行为有利害关系。本案涉及到土地征收争议，根据民法典243条第一款之规定可知征收行为导致的法律效果是所有权的移转。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；第十一条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。根据前述法律规定可知案涉被征收地块所有权人应为村集体经济组织，刘某仅系XX集体经济组织成员之一，故其不能以土地所有人身份就征收补偿协议本身提起诉讼。虽然案涉被征收的土地承包经营权登记在其父名下，刘某作为家庭成员和继承者享有相应承包经营权利，但该权利仅系用益物权，效力不及所有权。

2.从诉讼请求设置来讲两个不同行政行为能否在一案中一并处理。

答案：两个不同行政行为不能在一案中进行审理，否则违反了一行为一诉”的行政诉讼审理原则。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案审理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。

本案中，刘某提出的两项诉讼请求系对多个行为（第一项系申请信息公开，第二项系金钱给付义务，两个诉请涉及的被诉行政行为完全独立，并不是不能分割）提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。假定本案原告主体符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，在此种情形下依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定，人民法院首先应进行必要的指导和释明，如原告坚持一并诉讼，方可按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”之规定，裁定驳回被答辩人起诉。

3.案例中所涉及的两个行政行为起诉期限如何确定。

①关于信息公开的起诉期限

《信息公开条例》第二十四条规定要求依申请公开的信息，行政机关在收到申请之日起15个工作日内予以答复，最长不超过30个工作日。如行政机关未在前述法定期限内予以答复，则申请人可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，显然案例中要求县自然资源和规划局就不履行申请信息公开内容的起诉期限已过。

②关于请求支付征收补偿款起诉期限

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条和二条明确规定了行政相对人就土地、房屋等征收征用补偿协议提起诉讼的，人民法院应当予以受理，即土地征收补偿协议属于行政协议。该司法解释第二十五条规定了公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。假定案例中其他两个程序问题都不存在仅是案涉土地所有权人以补偿款未全额兑现为由提起诉讼，则该行政征收行为起诉期限为三年，起算日为行政协议签订之日或约定履行完毕之日。如起诉事由是因不服行政机关变更、解除行政协议的，则起诉期限按照《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的司法解释》相关规定进行确定。

③信访和申诉在行政诉讼案件中不产生起诉期限中断的效力，也非延长、扣除起诉期限的正当理由。

从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”规定可知行政诉讼期限不同于诉讼时效，不发生中止、中断情形。虽然《行政诉讼法》第四十八条第一款规定公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，但信访、申诉能否被划入不可抗力范围内！亦或是属于其他不属于自身原因呢？最高人民法院的（2017）最高法行申2608号行政裁定书对此已作出了否定答复，该裁定书的裁判要旨认为申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。

三、法条链接

《民法典》第二百四十三条第一款  为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条  行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条  公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条  当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条  提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。     

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条　行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。

行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。